Roma e verde urbano. Decentramento e governance

di Estella Marino

La governance del verde urbano a Roma

Parto da un assunto di fondo – confermato e se possibile “irrobustito” da 28 mesi di impegno amministrativo diretto – la convinzione che Roma non sia più governabile con questo assetto istituzionale e che sia necessaria una riorganizzazione di poteri e funzioni (tema ampiamente dibattuto da decenni, che contava anche numerosi detrattori, ma che pare oggi finalmente condiviso da buona parte delle forze politiche dell’intero arco parlamentare). Senza volersi addentrare nella questione, non essendo questo il tema trattato, segnalo che la cornice di riferimento a tali ragionamenti possiamo ritrovarla nella proposta che Tocci fa nel suo libro “Roma come se”, proposta ampiamente condivisibile, che approfondisce e che scandaglia molti dei nodi di questa trasformazione e che quindi ci fornisce un valido aiuto e una valida base di appoggio, di metodo e di contenuti, per proseguire la riflessione in tale direzione.

Come dico spesso – riferendomi al settore dell’amministrazione che ho governato e quindi che ho potuto vedere “dall’interno” – non si può pensare di governare tutto dal centro, da villa Borghese all’ultima aiuola di Morena.
Sono (ed ero ormai quasi 10 anni fa) talmente convinta della necessità di avviare – anche per piccoli passi a “legislazione invariata” come si usa dire – la riforma dell’architettura istituzionale che, quando ne ho avuto la responsabilità, ho ostinatamente portato avanti – fin dove gli strumenti, la normativa e le regole a disposizione me lo consentivano – il tema del decentramento in uno dei settori di mia competenza, quello del governo e della gestione del verde urbano. Ovviamente in soli 28 mesi (poco più di due anni) è stato possibile fare solo alcune cose, le quali sono però chiaro segno del disegno di fondo che si intendeva portare avanti, e che in parte traspare dagli atti approvati. Una progettualità ed una proposta per il riassetto della governance del verde urbano che ho tante volte raccontato in iniziative, interventi ed incontri ed oggi, con l’ottica di sistematizzare e lasciare traccia della riflessioni, riporto in questo articolo.

Riporto, per aver chiaro le quantità ed “i numeri” in gioco, schede e grafici di una presentazione che avevamo realizzato nel 2015, qualche dato oggi è cambiato ma la fotografia complessiva è la stessa.

Ero convinta, e lo sono ancora di più oggi, che fosse assolutamente necessario da una parte trasferire ai municipi tutto il “verde di prossimità”: giardinetti di quartiere, aiuole, anche il verde diciamo “di servizio” come il verde spartitraffico, e poi giardini dei nidi e delle materne (in parte già trasferiti), dei centri anziani, gli orti urbani, ecc., poiché l’istituzione più prossima al territorio ed al cittadino è maggiormente in grado di prendersi cura, di mantenere il decoro urbano, di restituire spazi alla socialità, e di sviluppare progettualità assieme al territorio quale l’attivazione di tutti quei patti di collaborazione pubblico/privato con le associazioni locali che con il municipio hanno spesso già una interlocuzione (adozioni delle aree verdi, sponsorizzazioni, ecc.). Mentre dall’altra si dovesse mantenere al centro (in capo al dipartimento del Comune) la gestione delle grandi ville, dei parchi urbani, delle alberate storiche e monumentali, sulla quale concentrare la maggiore professionalità ed expertise tecnica di un servizio centrale (professionalità che ancora il livello municipale non possiede).

In sintesi, ed in generale anche per altri temi: decentrare la gestione dei servizi “di prossimità” e la loro manutenzione, e lasciare in capo al Comune la gestione delle grandi infrastrutture – materiali ed immateriali (penso ai musei, come all’Auditorum, ma anche le grandi ville pubbliche) – urbane.
“[…] Municipio. Il suo compito è il governo di prossimità: tutte le attività e le funzioni riguardanti i servizi alla persona, la vita di quartiere, la cura dei luoghi” (Walter Tocci, “Roma come se”).

 L’avvio del decentramento della gestione del verde nel 2015

La Deliberazione di Giunta Capitolina n. 362 del 29/10/2015 ”Indirizzi per il conferimento ai Municipi delle aree verdi di prossimità e delle conseguenti risorse per la loro gestione, in attuazione dell’art. 69 del Regolamento del Decentramento Amministrativo” è stato il primo atto (ed ultimo fino ad oggi…) attraverso il quale abbiamo avviato il decentramento sulla gestione del verde. Abbiamo potuto mettere in campo questa prima azione di decentramento senza dover fare nessuna norma specifica, appoggiandoci semplicemente alle disposizioni già presenti nel regolamento sul decentramento del ‘99 (Rutelli), mai veramente attuato in molte parti e rispetto al quale, o meglio rispetto alla sua mancata attuazione anche tra il 2000 ed il 2008, dovremmo forse aprire una riflessione.

Il concetto del “decentramento” forse oggi inizia ad essere un po’ “stretto” rispetto ad una riflessione che ormai traguarda la trasformazione dei Municipi verso i comuni metropolitani, ma è comunque utile e comodo per indicare un trasferimento verso i municipi di poteri, funzioni, competenze, risorse (se non proprio una rifondazione come Comuni Urbani).

Nelle premesse della delibera sono tracciate le esigenze alle quali questa scelta corrisponde ed il modello prospettato e cioè “l’esigenza di prevedere e perseguire non solo forme di tutela di tali spazi, ma anche forme di valorizzazione degli stessi, creando un nuovo modello di gestione decentrata del verde urbano legato al contesto, partendo dal tessuto più minuto di della rete ecologica, in quanto connesso al sistema insediativo ed a quello di servizi, legati al vissuto quotidiano, valorizzando l’associazionismo di settore”
Il progetto di valorizzazione del sistema ambientale urbano e metropolitano contenuto nella delibera “declina l’architettura istituzionale del verde a due differenti scale organizzative, a livello centrale ritagliando per il Dipartimento Tutela Ambientale la definizione del quadro programmatico e regolamentare di gestione del Verde Pubblico (con disciplina degli strumenti di gestione partecipata, le Adozioni, le Sponsorizzazioni, gli Orti Urbani) e l’azione di manutenzione e gestione di: Ville Storiche, Parchi Urbani, Aree verdi vaste (Verde attrezzato di quartiere al di sopra dei 5.000 mq.), Alberate urbane.
A livello territoriale, tramite il più ampio decentramento possibile, riportando alle strutture dei Municipi i momenti della programmazione, attuazione, gestione e manutenzione del verde orizzontale per un servizio pubblico connotato dalla prossimità come il verde di piccola dimensione, con un processo di sussidiarietà che si esplica in una maggiore partecipazione dei cittadini ai processi decisionali, in una maggiore sensibilizzazione al bene comune e non ultima in un incremento di efficienza e efficacia in termini di tempi e di costi e di corrispondenza dei risultaticon le esigenze del singolo contesto”.

La DGC n. 362/2015 traccia le linee di indirizzo per il decentramento ai municipi delle aree verdi al di sotto dei 5.000 mq. Il regolamento del ’99 stabilisce in realtà la possibilità di decentrare le aree verdi di dimensioni fino a 20.000 mq ma abbiamo convenuto in una prima fase, di evitare il rischio di sovraccaricare i Municipi della gestione di aree troppo grandi e complesse, poiché era (ed in parte ancora è) tutta da avviare e costruire “l’expertice” specifica internamente al municipio stesso, attraverso la definizione di uffici dedicati ed il trasferimento di personale e risorse economiche. Nonostante ciò, per non limitare le potenzialità e la proattività dei singoli municipi, nella stessa delibera è citata la possibilità di ampliare con successivi atti e concordemente con i Municipi, il decentramento delle aree verdi fino a 20.000mq.
Allegate alla delibera (e approvate con la stessa) si trovano le 15 cartografie dei 15 Municipi con l’individuazione delle aree verdi per ogni municipio e delle aree verdi “decentrabili”, cioè che rispettano i relativi criteri del regolamento sul decentramento (non solo la dimensione, ma ad esempio la presenza di preesistenze storico- archeologiche che ne limita la possibilità di decentramento); il complesso delle aree verdi decentrabili per tutti e 15 i municipi rappresenta il 3% del totale delle superfici municipali in gestione al Dipartimento Tutela Ambientale (questo per fugare ogni dubbio sulla reale portata dell’operazione, non certo uno “scarico completo di responsabilità” da parte del Comune).

L’attuazione di tale Delibera avviene attraverso semplici atti amministrativi e cioè tramite la cessione delle aree da parte dei Dipartimenti comunali (Ambiente e Patrimonio) che le hanno in carico e la relativa accettazione da parte degli uffici del singolo Municipio:

Tale attuazione, per molteplici concause tra le quali il successivo cambio di amministrazione e di maggioranza in numerosi municipi, è stata portata avanti solo da alcuni Municipi. Non sono comunque da sottovalutare le difficoltà oggettive dei Municipi nel prendersi in carico nuovi poteri e funzioni, è infatti necessario che questo processo sia accompagnato dal supporto costante del Comune attraverso gli altri due asset, risorse e personale, supporto previsto nella delibera stessa: “di assegnare ai Municipi le necessarie risorse economico-finanziarie, umane e strumentali da determinare nelle successive deliberazioni e determinazioni dei Dipartimenti funzionalmente competenti.”

In particolare il Primo Municipio è quello che si è spinto più avanti in tale attuazione ed oltre ad aver preso in carico tutte le aree al di sotto dei 5.000 mq (configurando il proprio ufficio tecnico per amministrare anche i relativi procedimenti legati alla manutenzione, predisponendo le relative gare di appalto, ma anche sfruttando tutti gli strumenti di gestione partecipata pubblico/privato: adozioni del verde, sponsorizzazioni, patti di comunità, ecc…), ha anche avviato un lavoro di confronto con gli enti coinvolti (fra i quali Sovrintendenza e Soprintendenze) per la presa in carico del verde contenente pre-esistenze storico-archeologiche.

 Proposta di riforma della governance

Oggi, dopo oltre un anno di pandemia, emerge con ancora maggiore forza quanto siano fondamentali le aree verdi – soprattutto quelle locali, di quartiere, i piccoli parchi, le aree giochi – per il benessere psico-fisico quotidiano delle persone che vivono in città.
E dato quanto riportato in premessa sulla questione del decentramento del verde e sulla sua importanza è necessario mettere in campo alcune azioni che si configurino come una riforma della governance complessiva del Verde Urbano.

 Decentramento

È necessario attuare il decentramento ai Municipi di tutto il verde ad esclusione delle ville storiche, dei grandi parchi urbani e delle alberature monumentali (ed eventuali grandi estensioni di verde sopra i 20.000mq che il municipio non è in grado di gestire almeno in una prima fase, data l’estensione), che permarrebbero in capo al Dipartimento Ambiente del Comune (potendo destinarvi le ridotte forze del Servizio Giardini ed appalti “global service” o specifici comunali). È possibile iniziare già da domani (anzi da ieri) completando l’attuazione della Delibera del 2015 e poi, in un percorso congiunto con i municipi, eventualmente estendere il decentramento fino alle aree verdi di dimensioni superiori.
Contestualmente è necessario costituire le sezioni “ambiente” negli uffici tecnici dei municipi, costituite da tecnici e funzionari esperti della materia (competenze tecnico scientifiche ma anche in materia di appalti e direzione lavori), ed ovviamente è imprescindibile l’attribuzione ai Municipi di poste in bilancio per il finanziamento di tali manutenzioni e servizi (o contestuale riorganizzazione e decentramento della riscossione di alcune tasse locali il cui introito rimanga nella cassa dei municipi).

 Le Ville Storiche e i grandi Parchi Urbani

Per le Ville Storiche sarebbe necessaria la creazione di una Agenzia/Ente di gestione che coordini le differenti competenze sotto un unico organismo di governo, lungo tre assi: la gestione, la manutenzione e la valorizzazione delle Ville (oggi frastagliate in numerosi centri di gestione: Servizio Giardini, SIMU, Sovrintendenze, Acea, Ama, ecc…). Non solo la necessità di un unico soggetto che possa coordinare tutti gli attori dei complessi piani di manutenzione delle Ville Storiche, dove la Sovrintendenza, visti i vincoli, ricopre anche dei ruoli gestionali in alcuni casi; ma anche di un unico soggetto che abbia come obiettivo la valorizzazione delle Ville, che faccia da raccordo con altri enti esistenti all’interno (es. musei, bioparco, ecc..), dia indirizzo/autorizzazioni – secondo le norme vigenti – alle molte attività temporanee e stagionali che vi si svolgono ( manifestazioni, eventi, festival, ricerca, ecc…) e recuperi e valorizzi, sulla base di una progettualità complessiva della Villa, i molti edifici ad oggi in stato di abbandono nelle ville storiche.
Un vero e proprio “salto di qualità” nel modello di gestione delle Ville Storiche.

In un successivo step, considerando anche la proposta della Regione Lazio di cedere a Roma Capitale la gestione di Parchi e Riserve Naturali (nel momento in cui fu formulata formalmente, biennio 2013-2015, la proposta conteneva il passaggio delle funzioni senza la struttura di Roma Natura, quindi senza risorse umane ed economiche, motivo per cui la proposta fu rifiutata), si potrebbe pensare ad una unica Agenzia “Roma Natura. Ville storiche – Parchi Urbani – Riserve Naturali”, anche se le tre tipologie di “oggetti” sono disciplinate da normative diverse e da una parte abbiamo aree di proprietà di Roma Capitale mentre dall’altra abbiamo Parchi e Riserve come enti di gestione ed attuazione delle normative e dei vincoli del parco.

La “liberazione” del Dipartimento Ambiente da alcune funzioni (soprattutto operative poiché in molti casi quelle di indirizzo e coordinamento permangono) permetterebbe di concentrare personale e tempo, oltre che sulla cura del verde che rimane in capo al Dipartimento (che non è poco), su sfide ambientali di livello cittadino/metropolitano che ad oggi trovano poco spazio, quali: la Resilienza ed il Contrasto ai Cambiamenti Climatici, la riduzione delle emissioni climalteranti e l’efficientamento energetico (assieme al dipartimento SIMU), il Tevere, l’Aniene ed il reticolo secondario, ed in generale le risorse idriche ed il dissesto idrogeologico. Tutte questioni che oggi sono residuali (non come importanza ma come possibilità di risorse dedicate) nell’impegno del Comune ed invece dovranno sempre più assumere un ruolo centrale attraverso la crescita di competenze interne in grado di definire piani, programmi, mettere in campo azioni ed attività ed essere in grado, fra le altre cose, di attrarre ed usare i cospicui fondi europei dedicati a tali questioni.

La presenza di alcuni servizi esternalizzati richiede un salto di qualità del Servizio Giardini (che non fu fatto quando iniziarono le esternalizzazioni) e del suo personale, che deve diventare ancora più professionale, non solo per gestire al meglio le funzioni dirette, ma per indirizzare e controllare le imprese. Va potenziato all’interno del Dipartimento il ruolo di Staziona Appaltante rispetto ai tanti servizi di manutenzione del verde: programmazione e progettazione dei servizi e delle relative gare di appalto, uffici di direzione lavori e direzione di esecuzione dei contratti, che necessitano specifiche competenze e personale motivato, formato e costantemente aggiornato. Contestualmente va ridato ruolo alla professionalità dei giardinieri e alla possibilità che il Servizio Giardini torni in parte ad essere un “fiore all’occhiello” del comune di Roma.